地方区域立法现状分析思考材料

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　　一是从数量看，区域立法数量较少，只约占已出台的山东省地方性法规和省政府规章总数的1.3%。正因为区域立法的数量较少，所以人们往往不重视区域立法的特殊性的研究。

　　二是从立法主体看，区域立法主体既有省人大常委会立法，也有省政府立法。如20xx年山东省人大常委会通过的《泰山风景名胜区保护管理条例》、1998年4月24日山东省人民政府令第87号发布的《山东省南部海域亲虾管理办法》等。

　　三是从立法内容看，地方区域立法主要集中表现在行政法、经济法、社会法三类。对民法商法、刑法、诉讼及非诉讼程序法一般不存在区域的特殊性问题，地方区域立法一般不触及。

　　四是从立法权限和立法程序的依据看，区域立法的主要依据是20xx年3月15日第九届全国人民代表大会第3次会议通过的《中华人民共和国立法法》，20xx年11月16日国务院令322号公布的《规章制定程序条例》。在我省还有20xx年2月18日山东省第九届人民代表大会第4次会议通过的《山东省制定和批准地方性法规条例》，20xx年2月11日山东省人民政府令第154号公布的《山东省人民政府规章制定程序规定》等。从立法程序看，目前地方区域立法的立法程序与一般立法的立法程序完全相同。

　　从我省地方区域立法的基本现状分析看，在目前的立法体制下，地方区域立法的数量相对不足，满足不了地方有关区域对立法的需求。笔者认为，造成这种现象的主要原因是立法程序规定欠缺造成的。

　　《中华人民共和国立法法》对没有立法权的权力机关及其行政机关如何展其管辖区域的立法活动没有作出明确规定。《规章制定程序条例》分总则、立项、起草、审查、决定和公布、解释与备案、附则7章。在立项一章中规定：“省、自治区、直辖市和较大的市人民政府所属工作部门或者下级人民政府认为需要制定地方政府规章的，应当向该省、自治区、直辖市或者较大的市人民政府报请立项。”，这也就是说下级人民政府在地方立法上是有向省政府报请立项的权利和资格。但是，对下级人民政府报请立项的规章，应该由谁来负责起草，该条例没有单独规定，只是规定“省、自治区、直辖市和较大的市人民政府可以确定规章由其一个部门或者几个部门具体负责起草工作，也可以确定由其法制机构起草或者组织起草。”换言之，即使下级人民政府报请立项的政府规章的起草也必须是由省政府有关部门负责具体起草，或者由省政府法制机构负责起草，或者由省政府法制机构组织起草。由此可见，没有立法权的地方人民政府是没有主动地、自主地起草省政府规章的权力和资格。笔者认为，这种报请立项与负责起草工作相分离的制度，在实践很难行得通。因为在目前的行政管理体制下，省人民政府的组成部门与市地人民政府不论在财权和事权上都是相互独立的，并且都有各自的本位利益。由省人民政府的组成部门提供人力和物力来办理本来应当由市地人民政府办理的事项的机制本身是不科学的;由省政府法制机构负责起草或者组织起草的机制，对市地人民政府来说也只能是被动的配合，不能主动积极的开展本行政区域的立法工作。

　　立法法和规章制定程序条例没有对市地人大及其政府(较大的市除外，下同)立法作出单独明确的规定，那么省级地方立法是否对此问题作出补充规定呢?笔者查阅了《山东省制定和批准地方性法规条例》和《山东省人民政府规章制定程序规定》。在山东省人民大表大会制定地方性法规的程序中，有资格提出地方性法规案的主体有五类：一是人民代表大会主席团;二是省人大常务委员会;三是省人民政府;四是省人大各专门委员;五是省人民代表大会代表10人以上联名。在山东省人民代表大会常务委员会制定地方性法规的程序中，有资格提出地方性法规案的主体有四类：一是省人大常务委员会主任会议;二是省人民政府;三是省人大各专门委员会;四是省人大常务委员会组成人员5人以上联名。由此可见，在这两个重要的立法程序规定中，市地人大及其政府都不是地方性法规案的提案主体，它们都没有资格提出地方性法规案。《山东省人民政府规章制定程序规定》是对《规章制定程序条例》和《山东省制定和批准地方性法规条例》的细化和补充，遗憾的是该规定对市地立法既没有补充，也没有细化。

　　在山东省除济南、青岛、淄博3市有立法权外，其他14个市地没有立法权。其他14个市地如何开展本行政区域内的立法活动，不论中央还是地方都没有明确规定。这种情况，不仅使人们反思：只有较大的市需要立法保障经济和社会的发展，其他的市地就不需要立法来保障吗?

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