城镇化与户籍制度改革过程中的计划生育政策定位问题探讨

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　　第三类是不追究此问题。1998年内蒙古自治区公安厅规定任何单位和个人均不得自立限制超计划生育婴儿落户的

政策。河南省公安厅1998年也明确把非婚生与计划生育外生育的婴儿列入随父母落户的范围内。 

　　第四类是把婴儿与成人分开处理，经过处理后可以落户。1999年湖北省公安厅—方面规定不得限制非婚生与超计划生育婴儿落户，另一方面也规定对于在解决夫妻分居人员的户口时，对超计划生育者要先按照《湖北省计划生育条例》处理后才可以办理入户手续。20xx年，郑州市人民政府规定对非婚生和超计划生育婴儿要经有关部门批准和认定后办理入户。20xx年安徽省舒城县公安局对违反计划生育者的政策规定的比较清楚。在户籍改革中对超计划生育的，须经出生地乡镇计生部门审查同意，派出所凭计生部门证明办理入户手续，在农民农转非过程中，对超计划生育而造成多年未能及时落户的，必须先办理农业户口落户手续，再办理小城镇户口。1999年湖南省政府对违反计划生育出生的婴儿采取的是先落户，并及时将情况通报计划生育部门。甘肃省平凉市20xx年允许计划外出生子女在接受处理后落户。宁夏回族自治区公安厅1998年规

，

定非婚生婴儿凭公证，违反计划生育政策出生子女在接受处理后可以落户。 

　　广东省广州市的处理方式比较具体，对父亲户口在本地、母亲户口在外地的子女，要求由母亲户口所在地办理常住户口登记，这等于把处理的权交给母亲户口所在地。对母亲户口在本地的超计划生育子女，则要按照《广东省计划生育条例》有关规定处理后，才按政策入户口。 

　　对违反计划生育政策人员办理户口迁移问题，是涉及到公安与计划生育两个部门之间协调的一个重要内容。对于公安部门来说，不希望有一部分人口因为害怕违反计划生育事情暴露而不愿意上户口，使得户口登记不全面。对于计划生育部门来说，希望对所有违反规定的人员要得到应有的处理，以维持法规的公正。两个部门的出发点都是好的，只有通过更多的协调沟通来寻找更多的共同点，达到一个管理好人口的最终目的。 

　　四、“非转农”、“双户籍”与“城乡户口一体化”等问题 

　　推进城镇化和改革户籍制度是当代中国社会体制的一场重大变迁，同时也将给计划生育工作带来影响，必须保持清醒认识。下面是几个值得关注的苗头：首先是“非转农”问题。长期以来人们主要谈论的是农民进城的“农转非”问题，在珠江三角洲等一些经济发达地区也存在一些农民出于经济利益，特别是依附在土地上的经济利益考虑而不愿意“农转非”的问题。但也有极少数城镇人口回农村落户。在当前大量农民进入城镇后，不可避免有一些人因为种种问题要求转回农村。因而在一些地方的城镇化与户籍改革制度中，对“非转农”问题做出了专门规定。1998年陕西省公安厅的《小城镇户籍管理制度改革试点实施方案》规定，对于进城镇的农民，允许保留他们在农村的承包土地和自留地两年，在这两年当中，可以将户口从城镇回迁农村。安徽省六安市20xx年的《六安市公安局关于进一步推进户籍管理制度加快城镇化进程意见的通知》中对“因在城镇生活确无基础，实际仍然居住在农村的，如本人要求‘非转农’，经原乡政府、行政村同意后，应准予其回农村落户。”安徽省淮南市也有类似政策。虽然现在“非转农”的情况不会多，但由此产生的一些政策问题不可以掉以轻心。就计划生育而言，“非转农”者是否可以执行农村的计划生育政策，至今没有明确规定。如果“非转农”者可以执行农村计划生育政策，是否可能出现为了多生育子女而“非转农”，然后再“农转非”。其次是“双户籍”制度问题。双户籍就是一个人在两

个地方同时拥有户籍。对过去的人口管理部门来说，“双户籍”是一个不利于人口管理的问题，但是在户籍改革过程中，“双户籍”是为吸引农民进城而提出的政策。20xx年贵州省毕节地区在《中共毕节地委毕节地区行署关于加快我区城镇化进程的意见》中提出在全区范围内试行“双户籍”制度，这种制度是让进入城镇的农民在拥有城镇户籍，享受城镇居民的同等待遇的同时也保留农村户口。对双户籍者采用何种计划生育政策，虽然文件中没有明确说明，很可能是采用农村政策。第三是城乡一体化的户口制度。20xx年广东省公安厅在《关于我省进一步改革户籍管理制度的意见》提出在广东省取消农业、非农业、自理口粮和其他类型户口，实行城乡户口登记一体化，统一为居民户口，不过这一制度尚未实行。另据传媒的报道，还有一些地区也效仿广东省的政策。20xx年4月济南市宣布取消城乡户籍差别，实行统一的济南市户口登记制度。不过这一制度先在市区建成区内试行，估计暂时对计划生育工作影响不大。城乡一体化的户籍制度是户籍制度改革的方向，虽然实行起来难度很大，遇到困难很多，但非改不可。这一政策对计划生育工作的冲击巨大，意味着城乡有别的计划生育政策要跟随其做出重大调整。对此计划生育部门必须紧密关注城乡一体化的户籍制度改革进程。 

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