三级利益共同体：县乡村权力运作与农民问题

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　　（二）三级利益共同体的游戏规则

　　县乡村三级利益共同体的权力运作有一整套行之有序的游戏规则：

　　自上而下的干部任命制：本来马克思主义经典作家对干部的任命制是坚决反对的，因为它是民主政治的大敌，与社会主义高度民主原则相背离。恩格斯曾明确说过：“州政府任命专区区长和市镇长官，这在讲英语的国家是绝对没有的，而我们在将来也应该断然消除这种现象，就像消除普鲁士的县长和参政官那样。”[15]巴黎公社时的公职人员就取消了从上到下的任命制，由各社区代表普选产生，并且随时予以撤换。干部的任命制是在苏联时期才得到普遍采用并逐渐僵化起来。我国深受苏联模式的影响，广为推行干部自上而下的任命制。这种自上而下的干部任命制，就成为维系县乡村三级利益共同体的主要纽带。虽然从理论上说，干部是人民的“公仆”，是全心全意为人民服务的，但在具体工作生活中，每个组织和个人都有自身的切身利益，而干部自上而下的任命制，又决定各级干部只能对上负责而难以对下负责。县里任命乡镇干部，乡镇任命村里干部，这种任命制成为上级控制下级的有效手段，下级干部为了得到上级领导的赏识和提拔重用，就必然想方设法“巴结”、“讨好”上级领导，“不是奴才不是才”、“拍马屁”就已经成为干部积极钻研的必修课，人类所普遍信仰的“人服从正义、真理和法律”就演变成“人服从人”，于是溜须拍马盛行，买官卖官屡禁不止。既然干部的升迁决定于上级领导而与农民群众无关，干部们自然不可能真正把群众放在心上，即使迫不得已做些“亲民”的事，也只不过是为了取悦上级领导而做的表面文章。对干部来说，大部分情况是下级干部对上级领导俯首贴耳，对农民群众则颐指气使，这种对领导的卑恭和对农民的傲慢，构成了干部的“二重性”。

　　层层分解的目标责任制：实行目标责任制是县乡村三级共同体突出的管理模式和基本特征，这种目标责任制通过将政府确定的经济和社会发展的硬指标层层分解，从县分解到乡镇，从乡镇分解到村，村再分解到每个农民身上，年初各级签订目标责任状，年终依据目标责任状进行考核，以确定“政绩”。这种目标责任制管理方式，实质上是计划经济体制下对企业进行计划指标管理方式的翻版，它完全漠视了市场经济条件下政府角色的“裁判员”身份和提供公共物品的公共职责。这种目标责任制在实践中形成了一种典型的“压力型体制”[16]，使县、乡、村三级的“经济指标承包制”演变为“政治责任承包制”，形成县委县政府――乡镇党委政府――村党支部村委会的连坐制。为人民服务的行政理念就蜕变成为完成具体目标责任制指标而奋斗。凡是与目标责任制有关的“指标”，各级领导和干部就想方设法（包括弄虚作假、盘剥农民）去完成，与目标责任制无关的事，就一概不管。所以常常出现这样的困惑：各级各部门每年都出色地完成了年初签订的目标责任状，可农民群众却怨声载道，各种问题堆积如山，社会矛盾日益尖锐。

　　政绩至上的任务完成制：在自上而下的干部任命制和层层分解的目标责任制行政管理模式下，政府行政的目标就完全由口头上的“为民造福”转变为实际工作中的“政绩至上主义”，而这种“政绩至上”又仅仅体现在一大堆空乏的“数字指标”上，所以不妨称着“数字型政绩至上”。在这种“数字型政绩至上”的行政理念驱使下，各级干部为了炫耀自己的“政绩”和表现自己的“才华”，就竭尽全力提前、超额完成上级下达的以及自己加码的“数字任务”。这样，形式主义和官僚主义就相伴而生，不仅如此，在缺乏有效制约的情况下，疯狂地追逐自身利益最大化的权力，必然横冲直撞，置民于无法招架的尴尬境地。为完成上级下达的数字指标任务和自己加码的数字指标任务，常用的工作方法是：一是弄虚作假填报泡沫数据，二是四处借贷完成上级财税任务，三是任意加重农民负担。虽然这些“数字任务”在各级不择手段的种种努力下到年底都画上了圆满的句号，但普遍呈现出来的严重问题是：统计数字严重失真、乡镇债务日益扩大、“三乱”现象屡禁不止

、农民群众怨声载道、干群矛盾不断激化等等。

　　为完成各项数字指标任务，虽然各级干部可以不择手段，但一旦闹出大的群体性事件被新闻媒体曝光，也会引起中央的动怒而遭受处分。为此，三级利益共同体就积极在“数字政绩至上”和不发生“涉农恶性事件”的底线中寻求平衡。但在体制性障碍没有消除、农民负担减不下来、干部作风未根本转变等情况下，涉农恶性案件还会随时发生，为此三级利益共同体就心存侥幸地采取反现代文明的封建做法：一是实行愚民政策。他们遵循着孔夫子“民可使由之，不可使知之”[17]的古训，千方百计地阻止和剥夺农民对中央减负政策和法律法规的知情权。20xx年8月发生在江西省有关部门强行收交农民购买的《减轻农民负担工作手册》一书的惊世事件[18]就典型地代表了三级利益共同体对农民觉醒的空前恐惧。二是剥夺农民起诉权。三级利益共同体在目标责任制中明确规定“计划生育”和“社会治安”两项工作实行“一票否决”，这两项工作直接关系到基层干部的“乌纱帽”，为确保这两项任务的完成，有的县级政权就采取了相应的“配套措施”，限定人民法院不得受理农民有关“计划生育”和“农民负担”问题的案件。正常的司法诉讼大门已经向农民紧闭，农民只有选择向市、省和中央机关及新闻单位的集体上访之路。一些盲目指责农民不擅于运用法律武器保护自己合法权益的人，是对农民的诬蔑和对农村现实的无知。三是层层隐瞒恶性案件。由于中央在严峻的农村形势下已经明令各地要确保不得再发生涉农恶性案件，否则基层干部就有丢官受罚的可能，但一些基层干部不是在如何克服涉农恶性案件的根本问题上下功夫，而是依然我行我素，一旦发生了恶性案件，就迅速结成“攻守同盟”，严禁消息“外泄”，实施层层掩盖，这类事情被查出来的比比皆是，尚未揭开盖子的尚不知有多少。

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