浅谈现代城市管理理念的转变

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　　国家功能的转换与“无为而治”理念的创新

　　1．国家功能的转换

　　城市政府职能的转换还涉及国家功能和作用的定位,学术界讨论已久（这里讨论的“国家”主要是指国家机器，即英语中的state。此外，关于“国家”和“政府”的概念也是有区别的，“国家”的功能和职责及其作用都大大超出了“本届政府”的含义）。17世纪英国哲学家霍布斯曾把国家比喻为《圣经》中的怪兽Leviathan,一种可怕的海兽，但又是人类自己创造出来、结果反被它所控制的巨兽。20世纪是国家功能和作用空前膨胀的时期，国家机器成为一种高高凌驾与社会之上的巨兽。但是20世纪末，传统民族国家的权威受到多种挑战。这种挑战不仅来自于跨国公司和金融巨头的“超国界行动”，更来自于某些跨国家组织的干涉。“北约”在科索沃问题上所谓的“人道主义干预”是对国家主权的严重挑战。而在“经济全球化”浪潮中，一些世界性的经济组织正在成为超国家的Leviathan，例如WTO组织、世界银行、国际货币基金组织等等，都具有比传统民族国家更为强大的功能和作用。但是，伴随经济全球化趋势的同时，是政治多极化和文化多元化的并存。在这种国际背景下，民族国家的政府功能的强化也是必要的。而在国家创新体系（NIS）的构建和国家综合竞争力的提升方面，国家的作用仍然是不可与缺、甚至是举足轻重的。

　　城市的“善治”与政府职能的转化

　　但是，与此同时，政府在国内事务的管理职能却在一定程度上有所变化。这就是伴随上述“新公共管理”思潮的出现，与20世纪的70年代以来发达国家先后兴起的一个“政府再造”运动相关，在反思国家与个人、政府与社会关系的基础上，曾经盛行一个“小政府、大社会”的理论，90年代提出并开始大量研究“善治（goodgovernance）”的理论。我认为“善治”的实质主要并不在于政府的大小，而在于政府的有效性，其涉及的正是政府职能的转换。

　　有关这一问题的讨论在中国正方兴未艾，特别是围绕加入WTO后政府行为方式的转换，目前有三种观点。第一种观点认为中国政府面对挑战，应加强经济干预，重点扶植国营大中型企业，以应对并参与国际竞争。第二种观点认为应顺应世界潮流，实现国际接轨，大幅度减少政府干预，要重点解决“市场失效”与“政府实效”问题。第三种观点认为在目前转轨时期，国家应在更多领域发挥作用。这三种观点，各有道理。我认为，现代政府对外的功能要加强，维护民族利益，保护国民权益；但在对内的功能方面则完全可以更为减弱一些，也就是更多的放权于基层。社会主义的民主决不能停留在传统的“为民作主”上，而应该是大力推进和扩大“由民作主”的范围，如在城市的社会管理上，能否让城市的居民委员会真正发挥其民主自治的作用呢？我们应怎么看待城市政府职能的转化问题，怎么建立一种以环境建设为本的新的城市政府的管理职能呢？构建适应现代化市场经济发展的环境，不只是城市基础设施构成的“硬环境”，还包括政策、法规、社会氛围等“软环境”的建设，这是城市政府的重要职能。特别是软环境的建设，要强调精干与高效（包括效率与效益），更应该强调信誉与信

用，用各种政策和法规使守规者不亏、诚信者获利。没有全社会的信用制的建立，现代市场经济体制是不可能真正建立起来的，这也就是江泽民总书记所提出的依法治国与“以德治国”的结合。

　　3．“无为而治”：以“无为”之形，求“有治”之实

　　从中国传统的“礼治”到现代社会的“法治”，真正的“德治”应该是一种与“法治”相结合的新型的“善治”，而不是简单地回归中国传统的“礼治”。中国传统的“礼治”是以一种等级制、身份制为基础的，“刑不上大夫，礼不下庶人”，是典型的人治。而现代社会的法治，强调的是契约制，其理论前提是自然法论和自然权利说，更合乎自然之本来，人间正道是沧桑。虽然在中国的传统文化中并不存在西方那种带有宗教神秘主义色彩的自然法论和自然权利说的思想资源，但中国古代智慧中的“德治”理想和各种“治道”的研究却是有着十分丰富和宝贵的启迪的。这里既有孔子的有为之治，即儒家的“修齐治平”之道，亦有道家的“无为而治”之道。有为与无为是对立的统一，政府总想“有为”，但有为与无为，要有个度的掌握。特别是“强政府”的优点在于能为老百姓做许多实事与好事，但一旦做了一件错事或坏事，其后果之大、影响之坏，就不是几年、十几年能消除的。比如在城市规划和建设中，政府决策的失误所造成的损失往往是难以弥补的。当然，在城市发展和改造的启动阶段，特别是在城市的基础设施还很不完善，需要集中人力、财力、物力进行有计划的大规模建设时期，政府的作为是十分重要的，这也许可以说是那种“修齐治平”理想的实践。但是，当现代城市进入发展的成熟期，特别是如我们所分析的进入以功能开发和环境建设为主的“后建设”时期，政府的直接介入就可以逐步减少，政府在城市发展和管理中的角色就应该也完全可以有所转换。要做到“依法治市”和“以德治市”的结合，现代政府在城市建设和管理中能否也借鉴一点老子的智慧呢？现代政府能否从老子的“无为而治”中学一点“善治”之道呢？“无为而治”是以“无为”之形，行“有治”之实，不要信“唯上智与下愚不移”，以为只有政府或专家有智慧、懂规划、会管理，真正的“善治”不是去规定和指挥老百姓干这干那，而是只需规定哪些不能干，至于具体怎么做，让企业家和老百姓去开动脑筋，发挥才智，人民城市人民管，这也是一种法治，“法无禁止即自由”嘛！不要自以为政府是最高明的，在城市的建设和管理中，政府的重要作用是导向而不是指令。

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